為了深入了解我國殯葬科技應(yīng)用的現(xiàn)狀，查找影響和制約殯葬科技進(jìn)步的突出問題，我調(diào)研組赴山東省的濟(jì)南、日照市、威海、章丘、乳山五市進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研采用座談?dòng)懻摗?shí)地考察、問卷調(diào)查的方式。先后召開了四個(gè)有政府領(lǐng)導(dǎo)、民政干部和殯葬職工參加的座談會(huì)，實(shí)地考察了五個(gè)殯儀館及火化車間等，收回問卷50份。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

    一、五個(gè)殯儀館的基本情況

調(diào)研中，我們實(shí)地考察了濟(jì)南市、日照市、威海市環(huán)翠區(qū)、章丘市和乳山市五個(gè)殯儀館。這五個(gè)殯儀館都始建于上世紀(jì)60-70年代，除濟(jì)南市外都屬于縣級(jí)殯儀館。幾十年來，隨著殯葬改革的推進(jìn)和火葬方式的普遍推行，五個(gè)殯儀館都進(jìn)行了多次的修建和擴(kuò)建，設(shè)備也幾經(jīng)更新改造，業(yè)已具備了運(yùn)尸、冷藏、整容、告別、火化和骨灰寄存的功能，基本能夠滿足當(dāng)?shù)厝罕姷臍浽嵝枰Ｓ绕涫菨?jì)南市殯儀館于2004年進(jìn)行了較大規(guī)模的改造后，其軟硬件都上了一個(gè)新臺(tái)階，居山東領(lǐng)先全國先進(jìn)的行列，擔(dān)負(fù)著濟(jì)南市區(qū)60%以上的殯儀服務(wù)和火化任務(wù)。

五個(gè)殯儀館的占地面積都不太大。濟(jì)南市為66畝，日照市70畝，章丘市45畝，乳山市43畝，環(huán)翠區(qū)殯儀館更小，估計(jì)不足40畝。館內(nèi)的建筑也都比較陳舊，各功能區(qū)的布局不太合理。由于城市化的快速發(fā)展、城市建成區(qū)迅速擴(kuò)展，這五個(gè)殯儀館都被圈進(jìn)了城區(qū)之內(nèi)，其煙氣污染問題引起周邊居民強(qiáng)烈不滿，每年兩會(huì)期間都有人大代表和政協(xié)委員提出批評(píng)建議，要求殯儀館搬遷。據(jù)了解，五個(gè)城市的政府部門都已經(jīng)將殯儀館搬遷列入計(jì)劃，其中濟(jì)南、乳山已經(jīng)選定了新址，即將動(dòng)工新建。

五個(gè)殯儀館都是事業(yè)單位編制，其中威海環(huán)翠區(qū)殯儀館名義上是全額撥款事業(yè)單位，實(shí)際上財(cái)政不給撥款；濟(jì)南市殯儀館屬差額撥款事業(yè)單位，其余三個(gè)殯儀館都是自收自支事業(yè)單位，人員工資、福利等費(fèi)用全靠自己解決，設(shè)施改造和設(shè)備更新等基本建設(shè)資金主要靠自籌和銀行貸款，政府給予少量補(bǔ)貼。

五個(gè)殯儀館的收支情況不容樂觀。除濟(jì)南市殯儀館收支相抵有所盈余外，其余四個(gè)殯儀館都處在虧損或虧損的邊緣。虧損的原因與山東省基本喪葬收費(fèi)價(jià)格偏低和群眾的喪葬習(xí)俗有關(guān)。山東省規(guī)定，普通爐火化費(fèi)為144元，高檔爐火化費(fèi)600元。隨著柴油、用電和人工價(jià)格的不斷上漲，普通爐火化一具遺體虧損260多元，高檔爐火化一具遺體收支基本持平。況且，根據(jù)山東農(nóng)村的喪葬習(xí)俗，人們一般不在殯儀館搞祭奠活動(dòng)，在殯儀館消費(fèi)的只是運(yùn)尸、火化和低價(jià)骨灰盒的費(fèi)用，平均不到500元，因此以服務(wù)農(nóng)民為主的日照、章丘和乳山殯儀館則年年虧損。

二、五個(gè)殯儀館的科技應(yīng)用水平

在世界發(fā)達(dá)國家，殯葬行業(yè)是一個(gè)高科技行業(yè)，許多新技術(shù)、新材料、新工藝得以廣泛應(yīng)用。相比之下，我國殯葬行業(yè)的科技水平還相對(duì)比較落后。然而，究竟我國殯葬科技水平處于怎樣的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，目前尚未見到有關(guān)這方面的較為系統(tǒng)深入的研究成果。為了簡要明了且相對(duì)準(zhǔn)確地描述殯葬科技應(yīng)用的現(xiàn)狀，調(diào)研組基于對(duì)全國殯葬科技應(yīng)用基本狀況的判斷，確定選擇火化設(shè)備、污控技術(shù)和員工素質(zhì)三項(xiàng)，作為評(píng)價(jià)殯葬科技應(yīng)用水平的主要指標(biāo)。下面從這三個(gè)方面對(duì)五個(gè)殯儀館的殯葬科技應(yīng)用情況作簡要分析。

（一）火化設(shè)備

從我們調(diào)研的五個(gè)殯儀館看，火化設(shè)備主要包括遺體火化設(shè)備和遺物祭品焚燒設(shè)備，其基本情況如下。

濟(jì)南市殯儀館有7臺(tái)火化機(jī)，其中5臺(tái)火化機(jī)使用時(shí)間較長，技術(shù)含量較低，火化遺體時(shí)產(chǎn)生黑煙和異味。該館沒有專用的遺物祭品焚燒設(shè)備，有一個(gè)焚燒池由當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)營管理，喪戶焚燒遺物祭品需付費(fèi)。大量焚燒遺物祭品時(shí)濃煙滾滾、煙灰滿天飛，群眾反映強(qiáng)烈。 

日照市殯儀館有4臺(tái)火化機(jī)，其中兩臺(tái)為高檔火化機(jī)，采用了觸摸屏控制，電氣控制系統(tǒng)比較先進(jìn)。另外2臺(tái)為低檔火機(jī)，科技水平落后，運(yùn)行效率低、煙氣排放污染嚴(yán)重。該館無專用遺物祭品焚燒設(shè)備，僅在館內(nèi)的拐角處建有一個(gè)水泥池，露天焚燒遺物祭品，遇有刮風(fēng)則四處飛灰，對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

環(huán)翠區(qū)殯儀館有4臺(tái)火化機(jī)， 2臺(tái)是近兩年購置的高檔火化機(jī)，2臺(tái)為普通火化機(jī)，其中一臺(tái)是十幾年前安裝使用的，已嚴(yán)重老化。該館建有一排遺物祭品焚燒爐，雖然解決了露天焚燒問題，但仍缺少煙氣處理裝置，焚燒時(shí)污染嚴(yán)重。

章丘市殯儀館有4臺(tái)火化機(jī)，均是十年前購置的老設(shè)備，本來科技水平就不高，加上已嚴(yán)重老化，火化遺體時(shí)能看見明顯的黑煙，煙氣污染排放嚴(yán)重。該館沒有專用的遺物祭品焚燒設(shè)備，也沒有焚燒池，就在館內(nèi)的墻角處焚燒花圈遺物等，四處飛灰。

乳山市殯儀館有4臺(tái)火化機(jī)，均是80年代的產(chǎn)品，技術(shù)含量低，能耗高，煙氣污染嚴(yán)重。該館建有一個(gè)簡單的遺物祭品焚燒爐，沒有煙氣后處理功能，對(duì)環(huán)境造成污染。

（二）污染控制

殯葬污染控制主要包括遺體火化和遺物祭品焚燒過程中的污染控制，殯儀場(chǎng)所的污染控制、殯葬職工的衛(wèi)生防護(hù)三個(gè)方面。從我們調(diào)查的情況看，污染控制是這五個(gè)殯儀館最薄弱的環(huán)節(jié)。

一般情況下，遺體火化過程中的污染控制主要靠燃燒控制和煙氣后處理技術(shù)來實(shí)現(xiàn)。據(jù)我們對(duì)五個(gè)殯儀館的調(diào)查，遺體火化過程中沒有采取科學(xué)合理的燃燒控制，而且燃燒不充分的現(xiàn)象也比較普遍。在章丘殯儀館，我們看到了火化機(jī)煙囪里冒出的滾滾黑煙，聞到了刺鼻的異味，即使在設(shè)備技術(shù)相對(duì)較好濟(jì)南殯儀館，我們也聞到了空氣中彌漫的異味，這都是遺體燃燒控制不科學(xué)和燃燒不充分的明顯特征。其主要原因有：一是火化設(shè)備技術(shù)落后。高檔火化機(jī)一般有兩個(gè)燃燒室，便于煙氣充分燃燒。而這五個(gè)殯儀館的三分之二的火化機(jī)都是上世紀(jì)八、九十年代生產(chǎn)的，大多只有一個(gè)主燃燒室，沒有二次燃燒室，火化煙氣得不到充分燃燒也就在所難免了。二是人為節(jié)約燃料的結(jié)果。由于柴油價(jià)格不斷上漲而火化價(jià)格沒有提高，有的殯儀館為了節(jié)約成本而最大限度地減少了柴油使用量，甚至不開燃燒器任遺體自燃，或者關(guān)閉二次燃燒室的燃燒器，造成火化煙氣燃燒不充分。煙氣后處理也是控制殯葬污染的重要手段。據(jù)我們調(diào)查，這五個(gè)殯儀館中，濟(jì)南殯儀館的火化機(jī)安裝了消煙除塵裝置，但效果不十分理想，其余四個(gè)殯儀館所有的火化機(jī)都沒有安裝煙氣后處理設(shè)備，未經(jīng)凈化處理的遺體焚燒煙氣和粉塵直接排放到大氣中，造成了對(duì)空氣、土壤和水體的污染。同時(shí)，這五個(gè)殯儀館都沒有配備環(huán)保的遺物祭品焚燒專用設(shè)備，造成嚴(yán)重的煙氣排放污染。

殯葬場(chǎng)所污染控制，是指遺體接運(yùn)、遺體保存、防腐整容、火化車間等場(chǎng)所的病毒、細(xì)菌和有害物質(zhì)的凈化與控制。在這五個(gè)殯儀館中，濟(jì)南殯儀館的在遺體處理場(chǎng)所配置了一些空氣凈化設(shè)備，采取了較為有效的消毒殺菌技術(shù)。在另外四個(gè)殯儀館這方面的設(shè)備和技術(shù)基本是空白。具體來看，一是運(yùn)尸車普遍不達(dá)標(biāo)。運(yùn)尸車大多是國產(chǎn)面包車改裝的，基本沒有安裝隔離和防護(hù)設(shè)備，人尸混裝的現(xiàn)象比較常見。二是遺體保存、化妝整容和火化車間沒有空氣凈化設(shè)備，能明顯聞到空氣中的異味。三是一線殯儀職工衛(wèi)生防護(hù)條件差。殯儀職工的工作服不達(dá)標(biāo)，章丘市殯儀館的職工甚至沒有工作服；接觸遺體后只用一般的肥皂和洗手液清洗，消毒殺菌技術(shù)十分落后。四是殯儀館沒有專用的運(yùn)尸通道。

（三）員工素質(zhì)

殯葬職工是殯葬設(shè)備和技術(shù)的操控者，其科學(xué)文化素質(zhì)如何，直接關(guān)系到殯葬科技應(yīng)用水平的提高。從我們對(duì)五個(gè)殯儀館的調(diào)查看，盡管隨著殯葬事業(yè)發(fā)展水平的提高，殯葬從業(yè)隊(duì)伍的文化素質(zhì)也顯著提高。但是，與其他行業(yè)相比，由于受傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值觀的影響，殯葬職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同感依然較低，影響和制約了高素質(zhì)人員的引進(jìn)，殯葬職工隊(duì)伍的科技文化水平仍然普遍較低。

這五個(gè)殯儀館中，濟(jì)南市和威海市殯儀館職工隊(duì)伍的科技文化素質(zhì)比較高。濟(jì)南市殯儀館現(xiàn)有在編職工39人，合同工37人，平均年齡35.5歲，大專文化程度占66%。其中中層干部隊(duì)伍素質(zhì)顯著提高，大專以上學(xué)歷占100%，大學(xué)本科畢業(yè)的6人。威海市殯儀館共有19名工作人員，平均年齡45歲，大專以上文化程度的占21%。相比之下，日照、章丘和乳山市殯儀館職工的科技文化水平較低。以乳山市為例，該館現(xiàn)有職工16人，其中在編職工10人，合同工4人，臨時(shí)工2人，平均年齡54歲，其中高中文化程度1人，小學(xué)文化程度13人，半文盲2人。日照、章丘殯儀館職工隊(duì)伍的科技文化水平也大體如此，從業(yè)人員以初中文化程度為主，而且大多沒有接受過職業(yè)技能培訓(xùn)，主要通過師傅帶徒弟的傳統(tǒng)方式傳授技術(shù)。總體看，五個(gè)殯儀館從業(yè)人員的科技文化素質(zhì)比其它行業(yè)要低很多，尤其是在第一線操作機(jī)器設(shè)備的人員文化程度更低，絕大部分為小學(xué)文化程度。在這種狀況下，殯葬工人不僅無法掌握先進(jìn)的殯葬設(shè)備技術(shù)，即使操控現(xiàn)有的機(jī)器設(shè)備也存在一定困難，難以充分發(fā)揮設(shè)備的技術(shù)性能。

從以上分析可見，五個(gè)殯儀館的殯葬科技應(yīng)用水平大體分為三個(gè)層次：濟(jì)南市為上，環(huán)翠區(qū)次之，日照、章丘、乳山再次之。這表明：從總的趨勢(shì)看，殯葬科技應(yīng)用水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化程度正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城市化程度高的地方，其殯葬科技應(yīng)用水平也相應(yīng)較高，反之亦然。由此可見，城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是殯葬科技應(yīng)用的主要推動(dòng)力。城市化的推進(jìn)，必將不斷對(duì)殯葬科技應(yīng)用提出新的要求，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則為實(shí)現(xiàn)隨著城市化而產(chǎn)生的殯葬科技應(yīng)用新要求提供了可能。

但是，從調(diào)查的個(gè)體看，殯葬科技應(yīng)用水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，而且與其它行業(yè)相比殯葬行業(yè)的科技水平更加滯后。這種狀況在日照市和章丘市表現(xiàn)的最為突出。日照市是山東省新設(shè)的地級(jí)市，也是環(huán)境優(yōu)美的海濱城市，城市現(xiàn)代化建設(shè)水平較高，但日照市殯儀館的設(shè)施設(shè)備卻落后于全國地級(jí)市的一般水平，與其現(xiàn)代化的城市建設(shè)相比反差極大。章丘市是全國百強(qiáng)市，且名列前五十位，但章丘市殯儀館的設(shè)施設(shè)備卻十分簡陋，達(dá)不到我國東部地區(qū)一般縣級(jí)市的水平。這種現(xiàn)象說明，一個(gè)地區(qū)的殯葬科技進(jìn)步，除了源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的推動(dòng)外，當(dāng)?shù)卣畬?duì)殯葬事業(yè)的認(rèn)識(shí)及其制度安排也是十分重要的力量。

三、問題與對(duì)策

根據(jù)我所對(duì)全國殯葬科技總體發(fā)展水平和區(qū)域特點(diǎn)的研究，以及通過對(duì)山東省殯葬事業(yè)概況的了解，我們認(rèn)為，以上五個(gè)殯儀館的科技應(yīng)用狀況，基本可以代表山東省殯葬科技應(yīng)用的整體水平，同時(shí)也能夠大體反映全國殯葬科技應(yīng)用的總體狀況。由此可以得出以下推論：從總體上看，我國殯葬行業(yè)的科技應(yīng)用水平明顯滯后于其他行業(yè)，同時(shí)也明顯滯后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。造成這種狀況的主要原因及其改進(jìn)的對(duì)策有以下幾方面。

（一）糾正認(rèn)識(shí)上的偏差

長期以來，人們對(duì)殯葬業(yè)的認(rèn)識(shí)存在較大的偏差，社會(huì)上關(guān)于殯葬行業(yè)是暴利行業(yè)的批評(píng)也不絕于耳，地方政府也把殯儀館（火化場(chǎng)）等殯葬單位看成是盈利單位。在這種認(rèn)識(shí)影響下，殯儀館被定性為自收自支、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，政府對(duì)殯儀館的設(shè)施建設(shè)及設(shè)備購置基本不予投入，全靠殯儀館自籌和向銀行貸款。在這種情況下，殯儀館只有盈利了才有能力更新設(shè)施設(shè)備，采用先進(jìn)殯葬技術(shù)，提高殯葬科技應(yīng)用水平。

但是，由于我國對(duì)遺體火化的基本費(fèi)用實(shí)行政府定價(jià)制度，目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是十幾年前制定的，隨著油料、電力和工資成本的上漲，大多數(shù)縣級(jí)殯儀館都處于虧損的狀態(tài)，根本沒有能力更新設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)，只有少數(shù)盈利較好的大中城市殯儀館才有條件更新設(shè)備和技術(shù)。因此，必須通過輿論媒體廣泛宣傳殯葬事業(yè)的公共性特征，糾正人們對(duì)殯葬事業(yè)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，同時(shí)通過立法的形式，從根本上明確殯儀館的公共服務(wù)提供者的性質(zhì)和職能，清晰地界定殯葬服務(wù)中公共服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)的界限，把殯葬公共服務(wù)納入政府公共財(cái)政的范圍，加大對(duì)殯儀館設(shè)施設(shè)備建設(shè)和技術(shù)改造的投入，提高我國殯葬科技應(yīng)用水平。

（二）完善體制上的缺陷

在我國，殯儀館的職能大體經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變。改革開放以前，殯儀館是集殯葬管理和殯葬服務(wù)于一身、以行政管理為主的殯葬事業(yè)單位；上世紀(jì)八十年代以后，國有殯儀館被定性為事業(yè)單位，殯儀館的職能逐步由單純的行政管理向行政管理和經(jīng)營服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，大部分地區(qū)政府不再向殯葬館投資；二十一世紀(jì)以來，隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，殯儀館實(shí)行政事分開，其殯葬管理職能完全剝離出去，成為自收自支、自負(fù)盈虧的殯葬服務(wù)事業(yè)單位。

但是，由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下殯葬服務(wù)屬性的認(rèn)識(shí)不明確，政府對(duì)殯儀館的管理也存在著體制缺陷。即：作為政府的殯葬公共服務(wù)提供者，政府卻沒有賦予殯儀館公共服務(wù)提供者的地位，殯儀館承擔(dān)的公共服務(wù)義務(wù)與其應(yīng)該享有的公共服務(wù)提供者的權(quán)利不對(duì)等，如政府限定了殯葬基本服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格，卻不對(duì)殯儀館服務(wù)設(shè)施設(shè)備投資；作為殯葬服務(wù)的經(jīng)營者，殯儀館卻不享有殯葬服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)營者的主體地位，如政府對(duì)殯葬基本服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行價(jià)格限制。這種定位不清晰、目標(biāo)不明確的管理體制，對(duì)殯儀館的建設(shè)和發(fā)展極為不利，無疑也極大地制約殯儀館殯葬科技應(yīng)用水平的提高。因此，要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，根據(jù)公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，改革和完善殯儀館管理體制，以增強(qiáng)殯儀館的發(fā)展能力，為殯葬科技進(jìn)步提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）彌補(bǔ)管理上的缺位

我國殯葬科技應(yīng)用水平的落后，除了思想認(rèn)識(shí)和體制機(jī)制的原因外，行業(yè)管理上的缺位也是一個(gè)重要因素。以遺體火化污染控制為例。人類的遺體是一個(gè)超級(jí)污染源，遺體火化的過程就是污染控制的過程。從這個(gè)意義上講，殯葬行業(yè)也屬于環(huán)保行業(yè)。在西方發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)基本解決了遺體火化過程中的污染問題，而我國遺體火化污染問題依然十分嚴(yán)重。造成這一問題的直接原因是我國的火化設(shè)備技術(shù)達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，其間接原因是殯葬主管部門和環(huán)保主管部門監(jiān)管不力。因?yàn)椋谌鄙僦贫燃s束的體制下，殯儀館出于追求經(jīng)濟(jì)效益的需要，必然要減少在技術(shù)設(shè)備方面的投入，缺乏提高科技應(yīng)用水平的主動(dòng)性和積極性。

事實(shí)也是如此，為了有效地可能控制殯葬污染，我國制定了一系列殯葬設(shè)施設(shè)備的國家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如《殯儀館設(shè)計(jì)規(guī)范》、《燃油式火化機(jī)污染物排放限值及監(jiān)測(cè)方法》、《燃油式火化機(jī)通用技術(shù)條件》、《殯儀場(chǎng)所致病菌安全限值》等等。但是，由于大部分地方政府對(duì)殯葬污染控制缺少必要的思想重視和制度安排，尤其是殯葬和環(huán)保主管部門的監(jiān)管缺位，或者監(jiān)管不力，在一定程度上縱容了殯儀館為追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲環(huán)境效益的行為，造成殯葬污染控制方面有法不依的現(xiàn)象十分普遍。因此，必須建立健全殯葬技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)宣貫機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中的監(jiān)管機(jī)制和懲處機(jī)制，強(qiáng)化殯葬主管部門的職能和作用。同時(shí)，各級(jí)政府要加大對(duì)殯葬科技進(jìn)步的投入，加快殯葬設(shè)施設(shè)備和技術(shù)的更新改造，不斷提高我國殯葬科技應(yīng)用水平。

 第三章殯葬領(lǐng)域存在6大問題亟待解決

殯葬業(yè)、殯葬領(lǐng)域之所以引起這么大的關(guān)注，最吸引大家眼球的可能就是所謂暴利問題。殯葬到底是否存在暴利，如何看待其暴利？殯葬話題平常主流社會(huì)不怎么討論，如果不是因?yàn)樗谋├鹞覀兣d趣的話，估計(jì)大家今天也不會(huì)坐在這里。我會(huì)從兩個(gè)角度來講，一個(gè)是對(duì)現(xiàn)在的法律制度反思，二是就行業(yè)現(xiàn)在的問題跟大家研討一下。   

    先從條例開始。這個(gè)條例立法本質(zhì)上是否夠，這個(gè)條例的制定背景比較有意思，長期以來，幾乎對(duì)中國的殯葬立法圍繞著一個(gè)理念：殯葬改革。新中國成立不久，內(nèi)務(wù)部發(fā)布?xì)浽岣母锕ぷ饕庖姡@個(gè)意見的主旨思想是在全國推行火葬，50年代毛澤東倡議火葬，二次革命骨灰都不保留，非常徹底的唯物主義思想。1985年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》，這可以看成是我國第一個(gè)全國性的行政文件，這個(gè)規(guī)定之后，接著出現(xiàn)了很的問題，當(dāng)時(shí)的問題比較多在哪里？一個(gè)是亂建公墓，亂埋亂葬，第二是喪事、封建迷信活動(dòng)時(shí)有所抬頭，第三是殯葬設(shè)備和用品、市場(chǎng)混亂，質(zhì)量無法控制，侵害到了群眾的權(quán)益。針對(duì)這三個(gè)問題，為了強(qiáng)化當(dāng)時(shí)殯葬管理的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威，健全殯葬法制體系，提高法治化水平，1997年我們就通過了《殯葬管理?xiàng)l例》，這個(gè)條例頒布后和1985年的暫行規(guī)定相比有一定的進(jìn)步，從某種意義上講，確立起了殯葬行業(yè)的具體制度，包括殯葬立法的宗旨、殯葬管理的方針、火葬區(qū)非火葬區(qū)劃分的原則、殯葬的行政管理體制、殯葬的設(shè)施管理、喪事活動(dòng)管理、殯葬設(shè)備和殯葬油品管理、法律責(zé)任等，這個(gè)條例實(shí)施到今天，十幾年過去了，這個(gè)條例訂立不久就有了很多爭(zhēng)議，條例在實(shí)施過程中實(shí)施效果有一些，我們今天主要來講一下問題：   

   第一，殯葬改革內(nèi)容和目標(biāo)存在一定程度的曲解，對(duì)殯葬改革的認(rèn)識(shí)，當(dāng)時(shí)直接理解為火化率越高越好，推行火化政策，把殯葬的改革最后要過渡到不保留骨灰程度，后來的立法里，其實(shí)把這個(gè)改革內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行了很大曲解，所有導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)過一些惡性事件。 

    第二，火葬區(qū)與非火葬區(qū)的劃分不切實(shí)際。在《殯葬管理?xiàng)l例》里規(guī)定了一定的條件，但可以看到，在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)過由于不好劃定非火葬區(qū)而不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。 

    第三，殯葬設(shè)施沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃中。城市里隨著人口膨脹，北京是一個(gè)例子，很多設(shè)施設(shè)備在增加，但殯葬設(shè)備只是在不斷外遷，沒有納入到城市規(guī)劃里，甚至在公墓，為什么公墓會(huì)有暴利，這與土地制度有一定的關(guān)聯(lián)。   

    還有是行政執(zhí)法存在越位、缺位的尷尬。   

    仔細(xì)去看，還會(huì)發(fā)現(xiàn)很多問題，比如說這個(gè)條例跟上位法存在沖突，和其它法律法規(guī)銜接不順暢，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法基本上沒有銜接，殯葬立法目的是要重新審視的，對(duì)殯葬立法到底達(dá)到什么目的，并不是推行改革，立法不可能成為改革工具，殯葬改革的推動(dòng)作為立法目標(biāo)本身存在問題。   

    殯葬管理體制存在嚴(yán)重缺陷。還有政府職責(zé)需要進(jìn)一步理清，目前在殯葬行業(yè)里關(guān)于政府職責(zé)問題并不是很清晰。遺體管理和死亡證明制在條例里故意簡化，公墓管理也缺乏清晰思路，區(qū)分有問題，因?yàn)槭峭ㄟ^城鄉(xiāng)來區(qū)分的。殯葬從業(yè)成員的資質(zhì)管理制度未能明確，很多把殯葬業(yè)的職責(zé)也包括在內(nèi)，因?yàn)樗麄兪菤浽釓臉I(yè)人員。殯葬中介成為立法空白，條例里并沒有對(duì)殯葬的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確。特殊人群的殯葬問題沒有顧及，比如發(fā)生重大自然災(zāi)害大量死亡人口怎么處理，發(fā)生SARS這樣的傳染病怎么辦，也沒有規(guī)定突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，殯葬行業(yè)自律以及殯葬協(xié)會(huì)方面缺乏規(guī)定，這個(gè)行業(yè)的自律本來是通過協(xié)會(huì)自律，但法律缺乏這方面的規(guī)定，使得協(xié)會(huì)有關(guān)方面職能得不到一定的立法支撐。當(dāng)時(shí)我們對(duì)這個(gè)條例做了一個(gè)診斷。      

    在這個(gè)問題上，我對(duì)幾個(gè)熱點(diǎn)問題給大家逐步來探討一下，當(dāng)時(shí)也是我們比較頭疼的幾個(gè)問題： 

    第一，火化改革政策到底怎么看待。從火化改革政策來看，長期以來一直被認(rèn)為是殯葬改革的方向和目標(biāo)，那是否還要繼續(xù)推行火化，以什么方式推行火化？從我們調(diào)研來看，實(shí)際上這幾年來的火化率基本上在50%左右，而我們看一些國家并不強(qiáng)制推行火化政策的，他的火化率肯定也是這個(gè)水平，如果別人選擇通過其它的方式，并不是強(qiáng)制推行，可能也達(dá)到一定的目標(biāo)。火化爭(zhēng)議為何這么大？當(dāng)時(shí)理由有很多種，首先是可以節(jié)約土地，這是一個(gè)重要的理由，認(rèn)為中國目前人均可利用的土地資源非常稀少，認(rèn)為這幾年以來，由于火葬之后可以節(jié)約用地；第二認(rèn)為可以節(jié)約木材；第三，火葬的推行有利于公共安全，認(rèn)為人的遺體本身就是一個(gè)巨大的定時(shí)炸彈，處理不好會(huì)導(dǎo)致疾病流行，通過火葬可以避免群體性的衛(wèi)生事件發(fā)生；第四認(rèn)為火葬有利于人們觀念的改變，這是當(dāng)時(shí)推行火葬非常重要的一些理由。另一方面反對(duì)意見也非常尖銳，說節(jié)約土地，實(shí)際上并沒有節(jié)約，因?yàn)榛鸹皇墙鉀Q了遺體的處理方法，并沒有解決遺體的安葬，所以在很多地方會(huì)出現(xiàn)把骨灰盒用大的墓穴進(jìn)行土葬，火化也不見得省木材，因?yàn)榛鸹蟮墓腔疫€是放在棺材里的，而火化本身也會(huì)消耗很多能量，比如汽油、石油，也是很高的成本，有很多反對(duì)意見，最基本的反對(duì)意見在于火化跟中國傳統(tǒng)的墓葬方式不相吻合，對(duì)中國大多數(shù)公民來講還是愿意選擇入土為安的方式。爭(zhēng)論非常尖銳，從我們調(diào)研來看，如果現(xiàn)在要改變火葬的方式可能性非常小，為什么？從80年代開始甚至在以前我們一直在推行火葬方式，逐漸改變著人們的觀念，比如現(xiàn)在有些人火化以后，不見得去墓葬，可能采取海葬、花葬、集體葬等等，如果不推行火葬，有人擔(dān)心這個(gè)觀念會(huì)回潮，原來所做的一些貢獻(xiàn)就全部化為烏有了。第二我國殯葬改革進(jìn)行了幾十年，相對(duì)來說有完善的體系甚至包括一些設(shè)施，現(xiàn)在為了養(yǎng)這個(gè)火化場(chǎng)，在某種意義上也要推行火化。一些物質(zhì)和觀念的改變，火葬方式會(huì)進(jìn)行下去，在公墓政策上難度很大。回過頭看一下《殯葬管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定“我國殯葬管理的方針是“積極地、有步驟地實(shí)行火葬，改革土葬，節(jié)約喪葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節(jié)儉辦喪事。”這里講的是合理、積極的、有步驟的，但現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中變成了強(qiáng)制推行，這種做法有違條例規(guī)定，從我們的研究來看，火葬推行應(yīng)該是因地制宜，不能完全劃分，我們?nèi)ベF州比較偏遠(yuǎn)的地方，山區(qū)樹林特別好，如果在那邊土葬的話一點(diǎn)問題沒有，因?yàn)槿丝跊]那么密集，但也劃了火化區(qū)，什么概念？特別離譜的個(gè)案是死亡的地方到最近的火葬場(chǎng)可能幾百公里，把他運(yùn)過來，火化完了再運(yùn)回去，再去墓葬，這中間花的成本非常高。城市由于土地的高度稀缺可以推行火葬，農(nóng)村可以提倡火葬，但不能夠強(qiáng)制，有條件的地方鼓勵(lì)一些跟本地區(qū)相適應(yīng)的墓葬方式。      

    第二，殯儀館包括殯儀設(shè)施是否允許民間資本進(jìn)入。我國殯葬管理?xiàng)l例早就規(guī)定外資可以進(jìn)，某種意義上來說，民間資本可以進(jìn)入殯葬，但實(shí)踐中，殯葬主管部門在某種程度上是反對(duì)帶火化設(shè)施的殯葬設(shè)施允許民間資本進(jìn)入，主要擔(dān)心火化會(huì)毀滅罪證，唯有國有資本來支撐才不會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問題，但我覺得這個(gè)理由站不住腳，因?yàn)閺乃匈|(zhì)權(quán)結(jié)構(gòu)分析是否一定會(huì)出現(xiàn)毀滅罪證的違法行為是沒有邏輯上的關(guān)系，我們完全可以通過允許民間資本進(jìn)入，同時(shí)加強(qiáng)國家有關(guān)部門監(jiān)管，從人的死亡到墓葬環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，可以派出專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)他們的日常工作進(jìn)行檢查就可以，所以民間資本進(jìn)入火化設(shè)施殯儀館在法理上不存在任何障礙。   

    第三，火化殯葬基本費(fèi)用是否需政府買單。如果不推行火化，一般殯葬的基本費(fèi)用是否應(yīng)該由政府買單，北京出臺(tái)了規(guī)定基本費(fèi)用政府全部買單。我當(dāng)時(shí)做了一個(gè)不太妥當(dāng)?shù)念惐龋畯?qiáng)制推行義務(wù)教育，那政府就為義務(wù)教育買單，高等教育和職業(yè)教育沒有強(qiáng)制就不需要買單，殯葬也是這樣，如果強(qiáng)行推行火化，那有關(guān)費(fèi)用就應(yīng)該由你來買單，基本費(fèi)用由政府來買單，其它費(fèi)用由個(gè)人來負(fù)責(zé)。中國每年死亡人數(shù)是800萬——900萬之間，火化率是50%左右，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基本費(fèi)用在1000塊左右，運(yùn)送遺體、火化、骨灰盒，因此，一年的基本費(fèi)用大概40億，有些地方已經(jīng)開始實(shí)施這種制度，但政府買單還會(huì)涉及到很多問題，比如說政府買單之后，有些服務(wù)是屬于市場(chǎng)機(jī)制來選擇的，比如說守靈問題，守靈可能要租用殯葬里的小場(chǎng)所，那個(gè)價(jià)位很高，有的地方風(fēng)俗比較講究，三天守靈，或者時(shí)間更長，這種費(fèi)用該由自己來擔(dān)。骨灰盒的問題，大家對(duì)骨灰盒的暴利有很大的憤慨，骨灰盒價(jià)格有很大差異，從幾百塊一個(gè)一直到幾萬塊一個(gè)，在所有的殯儀館都可以看到，人在那個(gè)時(shí)候消費(fèi)處于非理性狀態(tài)，尤其是至親死亡時(shí)肯定想買一個(gè)非常好的骨灰盒，當(dāng)然便宜也有，價(jià)值相當(dāng)就可以，骨灰盒采購的價(jià)格跟你出的價(jià)格之間不能懸殊太大，否則那就是暴利，講骨灰盒貴時(shí)不能單獨(dú)說骨灰盒貴，而是看他到底提供哪一類型的骨灰盒。還有服裝問題、隨葬物品等，這都屬于自由選擇問題，對(duì)于后者來講，政治只是引導(dǎo)，可以提倡從簡辦喪事，沒有辦法說只能選擇基本服務(wù)，現(xiàn)在的問題是殯葬公共服務(wù)不能夠滿足我們的需要。大家如果到殯儀館訂一個(gè)場(chǎng)所很困難，限定得很死，想辦一個(gè)像樣的追思會(huì)，可能性很小，基本上就在那兒轉(zhuǎn)一圈，儀式就辦完了，缺乏對(duì)逝者的尊重。如果殯葬服務(wù)設(shè)施多元化、充足的話，這個(gè)喪事辦得不見得奢華，但非常有人性化，現(xiàn)在有關(guān)地方政府已經(jīng)開始推行基本喪葬費(fèi)用政府全買單的問題，但這個(gè)方式不能剝奪家屬的選擇。   

    第四，公墓是屬于基礎(chǔ)設(shè)施還是過渡性設(shè)施，為什么說這個(gè)問題？政府做城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，如果看成基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，要根據(jù)人口規(guī)模以及死亡率確定一定比例的土地，如果看成過渡性設(shè)施，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中進(jìn)行，土地使用上會(huì)進(jìn)行很大的限制，從現(xiàn)實(shí)情況和中國傳統(tǒng)文化和世界習(xí)慣來看，公墓屬于基礎(chǔ)設(shè)施的一種，公墓基礎(chǔ)設(shè)施定位也必須建立在實(shí)現(xiàn)有效循環(huán)利用的基礎(chǔ)之上，以不增加或者以一種非常緩慢的增加公墓總體用地的形勢(shì)，使公墓作為城市的一種基礎(chǔ)設(shè)施保留下去。從當(dāng)前來看，現(xiàn)在公墓用地情況非常混亂，有些屬于建設(shè)用地使用權(quán)，而且是出讓的，住宅率使用權(quán)出讓是70年，還有一種是屬于集體土地，還有是林地，甚至有一些原來政府劃撥其它用途用地的也被來用公墓開發(fā)，這樣一種非常混亂的土地制度之后，在土地供應(yīng)方面非常不規(guī)范，而且土地供應(yīng)跟需求之間是嚴(yán)重脫節(jié)的，人為造成公墓用地的稀缺，從而推高了公墓價(jià)格。   

    越認(rèn)為是過渡設(shè)施越會(huì)造成公墓價(jià)格虛高，另外，公墓不見得是跟土地利用是矛盾的對(duì)立，公墓是傳承文化的很好載體，美國有一些非常好的公墓，不僅成為了城市非常難得的綠地公園，為市民提供了良好的休閑場(chǎng)所，同時(shí)包含了美國百年文化的人物博物館，再加上其中富含美國百年國家文化的脈絡(luò)底蘊(yùn)，這已經(jīng)成為美國宣揚(yáng)自己的國家意識(shí)形態(tài)，形成國家歷史氛圍的重要組成部分。中國很多公墓讓人很失望，我看完之后覺得就是水泥構(gòu)筑的場(chǎng)地，特別整齊，如果從遠(yuǎn)處看過去就是白花花一片，當(dāng)然有些公墓在實(shí)現(xiàn)園林化、生態(tài)化、工業(yè)化的特征。如果把公墓看成基礎(chǔ)設(shè)施的話，然后在墓穴的選材上不要選大量的石材，石材很貴，都是進(jìn)口的，木材省了，但石材浪費(fèi)得挺厲害，我們可以從墓穴建筑材料的標(biāo)準(zhǔn)上，盡可能使用環(huán)保的或者可降解的材料，中國人口這么多，有史以來也是幾千年的文化，我也沒看到中國死的人數(shù)把活人土地給占沒了，但為什么今天會(huì)面臨這樣的問題？就是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在墓穴的材料跟以前相比真是不得了，現(xiàn)在墓穴材料是金剛石、大理石，都是不可降解的材料，并不是說公墓不重要，而是怎么去調(diào)整建筑的標(biāo)準(zhǔn)，用材選用的問題。 

    公墓作為基礎(chǔ)設(shè)施保留的話，并不意味著要大張旗鼓去擴(kuò)展公墓的面積，相反把公墓基礎(chǔ)設(shè)施精致化和以循環(huán)利用為前提。可以代繼，一般30年可以代繼，如果將墓穴使用期限定得稍微合理一點(diǎn)，后人可循環(huán)使用，現(xiàn)在公墓已經(jīng)出現(xiàn)了骨灰沒人認(rèn)領(lǐng)的情況，公墓如果做基礎(chǔ)設(shè)施保留的話，價(jià)格肯定會(huì)有考量，后面就會(huì)拿走，公墓基礎(chǔ)設(shè)施要考慮到可循環(huán)利用問題。   

    上海已經(jīng)出現(xiàn)了死墓危機(jī)，沒有空穴可以提供，如果不循環(huán)使用，意味著這個(gè)墓穴已經(jīng)變成了一塊死墓，開發(fā)者開發(fā)完，前期資本拿走，就走了，墓地后續(xù)管理沒人接手，怎么處理？如果把公墓定位在基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)位置，實(shí)際上能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公墓土地的最好利用，從取消基準(zhǔn)到合理利用為基準(zhǔn)，這是一個(gè)；第二，可以通過國家劃撥方式，不采用出讓方式，途徑正當(dāng)，法律依據(jù)充足的去實(shí)現(xiàn)殯葬土地最大價(jià)值。現(xiàn)在還有一部分，如果真的是用70年的使用權(quán)從國家那里出讓獲得的話，土地出讓金很貴，但墓穴不像房地產(chǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)周期有長有短，會(huì)賣出去，但墓穴有時(shí)不可能賣出去，要提供死亡證明，殯葬拿下來之后，有一個(gè)非常漫長的過程逐步進(jìn)行銷售，回收資金，這個(gè)過程很漫長，如果還是用房地產(chǎn)開發(fā)的土地利用方式，跟殯葬用地完全不相匹配。將殯葬用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃之后，實(shí)現(xiàn)對(duì)殯葬用地的科學(xué)有效的管理，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，利用劃撥我覺得更合適，這有利于降低公墓價(jià)格，當(dāng)然有些不見得是土地創(chuàng)新，比如林地，林地是通過什么方法來做？不改變林地的表面狀況而是通過空間的方式進(jìn)行，還有是集體用地，集體用地因?yàn)闆]有國家征收途徑，本來農(nóng)村允許建造公益性墓地，為本村提供，但基本上這樣的墓地一部分提供給農(nóng)民，另一方面向城市出售的，價(jià)格比經(jīng)營性墓地便宜不少，吸引了不少人去購。   

    第五，殯葬是否存在暴利？從整個(gè)殯葬行業(yè)的三個(gè)不同環(huán)節(jié)來看，首先是遺體處理環(huán)節(jié)，也就是殯儀館領(lǐng)域，目前由于政府管制有力，各地對(duì)這塊通常都是財(cái)政補(bǔ)貼，政府指定下的價(jià)格，進(jìn)行價(jià)格限制，綜合調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，黑龍江、貴州、上海三個(gè)地方的價(jià)格在第一環(huán)節(jié)不存在暴利問題，甚至在火化環(huán)節(jié)存在虧損，有政府補(bǔ)貼才可以，另外從調(diào)研反映情況來看，有些成本不太正常，有些非正常死亡遺體的寄存，各個(gè)殯儀館都有，比如交通事故、不明之死，放在那里，也沒人認(rèn)領(lǐng)，殯儀館也不敢火化，每天的冷藏費(fèi)用挺高。

    總體而言，在殯儀館和火葬環(huán)節(jié)里，由于存在政府的指導(dǎo)價(jià)格和指定價(jià)格問題，所以并不存在暴利問題，其次從殯葬用品、殯儀服務(wù)中介和殯儀宴席，從市場(chǎng)化更加占主流的環(huán)節(jié)來看，由于殯葬消費(fèi)具有非理性、快速性、剛性的特點(diǎn)，使得不法商家會(huì)利用政府監(jiān)管不足，商家信息不對(duì)稱，以次充好，虛抬價(jià)格，使得殯葬用品、殯儀服務(wù)中介、殯儀宴席存在暴利。

    第三個(gè)環(huán)節(jié)，主要是公墓用地埋葬方式，國家一方面限制公墓用地土地，導(dǎo)致公墓用地非常稀缺，另一方面由于非正式的渠道，使得有些人沒有成本也能拿到公墓用地，國家所有的土地價(jià)值根本沒有在成本里體現(xiàn)出來，一般來說土地價(jià)格占總價(jià)格的一成左右，當(dāng)發(fā)生死墓危機(jī)時(shí)，已經(jīng)提前賺取土地利潤，公墓的超高價(jià)格的經(jīng)營者已經(jīng)抽身而退了，政府繼續(xù)來投入又會(huì)造成很大的財(cái)政壓力。在公墓環(huán)節(jié)上，一方面公墓價(jià)格的確是超高的，尤其是在當(dāng)?shù)厮诘亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯失衡地，另一方面我們會(huì)發(fā)現(xiàn)整個(gè)公墓在成本上是低廉的。再一個(gè)是國家對(duì)公墓用地的嚴(yán)格限制，現(xiàn)實(shí)中不少人如果通過其它手段拿到用地的話，該領(lǐng)域的超額利潤沒有辦法通過公墓方式去分享，綜合這幾個(gè)方面的原因，公墓這個(gè)環(huán)節(jié)不僅是暴利，而且是無社會(huì)價(jià)值的純私人化暴利環(huán)節(jié)。   

    目前放在行政法規(guī)的層面上，還是效力等級(jí)規(guī)制，因?yàn)闅浽峁ぷ鲿?huì)涉及到很多根本問題，比如土地問題、行政許可、行政處罰等問題，如果規(guī)制殯葬自身的文件只是剛才講的那些文件處于同樣等級(jí)的行政法規(guī)，那么在協(xié)調(diào)這些法規(guī)上，將是一項(xiàng)成本非常浩大、處事比較復(fù)雜的工作，而且行政法規(guī)更新速度比較快，殯葬領(lǐng)域的工作所涉及的殯儀館等都是長期性的設(shè)施，如果涉及這些規(guī)定，配合其它行政法規(guī)協(xié)調(diào)變化，顯然不利于殯葬的長期確定。其次，從比較法的視角來看，很多國家都是通過法律的方式來固定一些殯葬管理的具體規(guī)則。第三，殯葬涉及到每個(gè)人人格、名聲權(quán)利基本領(lǐng)域，應(yīng)該以法律形式強(qiáng)調(diào)上升到憲法人格權(quán)利的高度，從我國實(shí)際情況來看，關(guān)于人的生命權(quán)利方面有很多法律，對(duì)人的死亡以及入葬，人格意義依然存在，所以將殯葬上升到法律層面也是對(duì)人權(quán)的一個(gè)更好保護(hù)。   

    其實(shí)殯葬處于社會(huì)邊緣地帶，與每個(gè)人相關(guān)。有人說過生命中所有事件都是概率問題，除了死亡。殯葬立法要考慮文化、傳統(tǒng)、倫理、習(xí)慣等諸多因素，在殯葬每個(gè)條款的擬定上都要綜合考慮，而不光是一種價(jià)值取向的問題。殯葬行業(yè)是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)，但并非需要政府全包承攬或者強(qiáng)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)非營利性問題，在外國機(jī)構(gòu)營利和非營利上并非一刀切，都是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，政府相關(guān)的支持有不同政策，同時(shí)身份向公眾公示，在這些領(lǐng)域里，他們可能各得其所，大量設(shè)施還是以非營利方法進(jìn)行，但對(duì)有特殊需要的死者家屬，他們可能也會(huì)選擇一些營利性的方式，殯葬中介服務(wù)機(jī)構(gòu)這塊其實(shí)是營利性的，所以我們不能說，以簡單的營利和非營利做這樣的區(qū)分，現(xiàn)行的殯葬條例無法承擔(dān)此任，所以管理體制問題一定要提到層面上，現(xiàn)在殯葬行業(yè)管理體制帶有非常濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而且政事不分特別明顯，基本上是七塊牌子一套人馬，政府在這里面是仲裁者、規(guī)則制定者又是運(yùn)動(dòng)員。   

    第二個(gè)是規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，從死亡到最后墓葬，從每個(gè)環(huán)節(jié)所參與的主體資格，我們都定位服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的行為規(guī)范要有，我們現(xiàn)在缺乏這方面的行為規(guī)范。   

    第三是普通公眾的行為問題，這需要一定的引導(dǎo)。殯葬領(lǐng)域事關(guān)人的情感、文化傳統(tǒng)倫理等，很多時(shí)候行為都處于非理性的行為，非理性的選擇，我們是不是應(yīng)該有一定的規(guī)范來指引，這也是需要的。   

    整體而言，目前立法無論是效力等級(jí)、框架、乃至具體的規(guī)則、規(guī)范已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，無法及時(shí)提供秩序需要。

第四章中國殯葬服務(wù)需求巨大 力推簡樸殯葬障礙仍存

又到清明祭掃時(shí)。殯葬服務(wù)是關(guān)乎人民群眾“生老病死”的基本服務(wù)，保障群眾的基本殯葬需求是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

　　目前，群眾對(duì)“治喪難”和“治喪貴”的問題反映比較強(qiáng)烈，而政府公共服務(wù)不足是導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂的重要原因。對(duì)策是加強(qiáng)政府公共服務(wù)，大力推行“綠色殯葬”，一方面，增加基本服務(wù)供給，規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立綠色通道，為群眾提供方便、低廉的殯葬服務(wù)；另一方面，通過改善設(shè)施條件，減少污染，節(jié)約土地，并提倡多種生態(tài)葬法，移風(fēng)易俗，普及文明的殯葬文化。

　　力推簡樸殯葬障礙仍存

　　近年來，我國殯葬改革取得了很大成效，實(shí)行火化、改革土葬、節(jié)約土地、保護(hù)環(huán)境、移風(fēng)易俗已成為社會(huì)共識(shí)，文明節(jié)儉治喪總體上漸成風(fēng)氣，火化率大幅提升，亂埋亂葬濫占耕地現(xiàn)象明顯減少，新的環(huán)保節(jié)能技術(shù)逐步應(yīng)用，殯葬改革正穩(wěn)步向縱深方向發(fā)展。截至2008年底，全國共有殯葬事業(yè)單位3754個(gè)，其中殯儀館1692個(gè)，殯葬管理單位853個(gè)，民政部門管理的公墓1209個(gè)。全國火化率達(dá)50%。

　　然而，殯葬服務(wù)存在的問題也招致不少群眾抱怨。

　　一是服務(wù)設(shè)施不能滿足需要。目前全國尚有739個(gè)縣沒有殯儀館，且87%分布在中西部地區(qū)。由于缺乏基本的政府公共殯葬服務(wù)，群眾的基本殯葬需求得不到滿足，增加了這些地區(qū)推進(jìn)殯葬改革的難度。同時(shí)，因公益性骨灰存放設(shè)施嚴(yán)重不足，遺體火化后只能暫時(shí)寄存在殯儀館或者購買墓地下葬，亂埋亂葬、修建豪華墓穴、亂批亂建公墓現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　二是現(xiàn)有設(shè)施設(shè)備陳舊落后，污染嚴(yán)重。現(xiàn)有殯儀設(shè)施設(shè)備中2/3以上使用時(shí)間已達(dá)20年以上，有些設(shè)施甚至建于1950年代，整體規(guī)模小，破舊落后，治喪環(huán)境差。大多數(shù)火化機(jī)超負(fù)荷使用，高污染、高耗能。現(xiàn)有殯葬設(shè)施設(shè)備與每年火化約450萬具遺體、接待近2億群眾參加喪葬活動(dòng)的要求很不適應(yīng)。

　　三是殯葬市場(chǎng)秩序較為混亂。目前殯葬市場(chǎng)壟斷性強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，服務(wù)性收費(fèi)價(jià)格高，服務(wù)質(zhì)量差，監(jiān)管薄弱，缺乏制約機(jī)制。一些經(jīng)營性公墓存在亂批亂建現(xiàn)象，解決難度較大，群眾負(fù)擔(dān)重、意見大。有些經(jīng)營性公墓炒買炒賣和修建豪華大墓等違規(guī)違法問題突出。

　　四是重殮厚葬和愚昧迷信的風(fēng)氣在一些地方仍然盛行。入土為安、大操大辦、奢華治喪的現(xiàn)象依然存在，重殮厚葬的巨大經(jīng)濟(jì)利益使得殯葬市場(chǎng)不斷迎合這種風(fēng)氣，加大了轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)喪葬觀念、規(guī)范殯葬市場(chǎng)的工作難度，不利于我國精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。

　　“綠色殯葬”利國利民

　　目前，我國每年死亡人口已超過900萬。由于人口年齡結(jié)構(gòu)的原因，死亡人口總量將持續(xù)增長，殯葬服務(wù)需求巨大。推行“綠色殯葬”，為社會(huì)提供方便實(shí)惠、節(jié)能環(huán)保、健康文明和可持續(xù)發(fā)展的殯葬服務(wù)，利國利民，意義重大。

　　其一，提供殯葬基本公共服務(wù)，是以人為本、改善民生的需要。

　　殯葬服務(wù)涉及千家萬戶，關(guān)系到人民群眾的切身利益。黨的十七大提出，社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)是改善民生，其基本要求是解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，發(fā)展社會(huì)事業(yè)、擴(kuò)大公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。政府應(yīng)以人為本，為群眾提供基本的殯葬公共服務(wù)，包括逝者運(yùn)送、遺體儲(chǔ)藏、家屬告別、遺體火化以及骨灰安放等內(nèi)容，滿足群眾基本服務(wù)需求。這些基本服務(wù)應(yīng)完全具備公益性質(zhì)，使廣大人民群眾能以較低的價(jià)格享有方便、實(shí)惠的殯葬服務(wù)，解決群眾反映強(qiáng)烈的“治喪難”、“治喪貴”等問題。

　　其二，更新改善殯葬設(shè)備，是節(jié)能減排，建設(shè)生態(tài)文明的需要。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因遺體火化和遺物焚燒共產(chǎn)生固體物質(zhì)1.13萬噸，向空氣排放煙塵及廢氣8.27萬噸。目前，我國共有火化爐4789臺(tái)，其中2000年后新配置的僅占34%，個(gè)別地區(qū)至今還使用燃煤火化機(jī)。這些舊的火化爐制造工藝落后，使用壽命短，環(huán)保技術(shù)水平低，污染嚴(yán)重。傳統(tǒng)火化爐平均火化一具遺體需耗輕質(zhì)柴油25公升，而節(jié)能環(huán)保型火化爐只需10公升左右。如果更新設(shè)備并加裝尾處理設(shè)備，全國每年可節(jié)省柴油6750萬公升，僅此一項(xiàng)每年即可節(jié)約成本4億元，若將節(jié)約的資金用于更新改造，按火化機(jī)通常使用壽命平均8年計(jì)算，則節(jié)約的成本即可滿足更新?lián)Q代的需要。同時(shí)，還可減少煙塵、廢氣排放，特別是減少含硫含碳類污染物和二惡英等有毒物質(zhì)。

　　其三，提高火化率，推廣公益性骨灰存放設(shè)施，是降低成本，節(jié)約木材和土地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。

　　通常火化遺體比土葬遺體可以節(jié)約一半的費(fèi)用，故我國推行火葬改革以來，僅此一項(xiàng)每年可節(jié)約45億元，累計(jì)已達(dá)數(shù)百億元，而目前50%的火化率還有很大的提升空間。我國改革開放30余年間，全國共火化遺體約8000萬具。如果按土葬一具遺體耗費(fèi)木材2立方米計(jì)算，實(shí)行火化共為國家節(jié)約木材1.6億立方米，并且極大地解決了傳統(tǒng)土葬污染土壤、地下水和空氣，誘發(fā)傳染病的問題。另一方面，公益性骨灰存放設(shè)施占地少、耗用資源有限，如果普遍采用，土地節(jié)約效果非常明顯，對(duì)于解決我國人多地少、死人與活人爭(zhēng)地問題具有重要意義。但是，目前全國公益性骨灰存放設(shè)施嚴(yán)重不足，約63%的農(nóng)村是空白，城市更是奇缺。因此，在農(nóng)村必然存在亂埋亂葬現(xiàn)象，城市只能暫存在殯儀館或者購買墓地下葬，不可避免占用大量土地林地。同時(shí)，由于土葬墓室不少為土石結(jié)構(gòu)，青山“白花”現(xiàn)象嚴(yán)重，形成白色污染，且復(fù)原成本很高。

　　其四，規(guī)范市場(chǎng)秩序，是深化殯葬改革、樹立文明節(jié)儉風(fēng)尚的需要。

　　殯葬改革的歷史表明，以往重殮厚葬和愚昧迷信的陳規(guī)陋習(xí)，可以通過倡導(dǎo)文明的殯葬觀念，改變殯葬方式得以改善。鑒于我國殯葬服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模巨大，如果正確引導(dǎo)，將對(duì)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展具有重要影響。因此，通過保障基本服務(wù)項(xiàng)目，合理確定服務(wù)價(jià)格，制止亂收費(fèi)，將有利于保障群眾權(quán)益不受侵害，減輕群眾負(fù)擔(dān)；通過有序引入社會(huì)資本，打破行業(yè)壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)局面，有利于群眾享受到豐富、低廉的服務(wù)；通過規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和自律，摒棄薄養(yǎng)厚葬、大操大辦的喪葬陋俗，有利于保障殯葬服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，樹立文明節(jié)儉的社會(huì)風(fēng)尚。

　　“綠色殯葬”有待制度保障

　　目前我國殯葬改革正在向縱深發(fā)展，改革的重心之一是解決公益性殯葬服務(wù)和設(shè)施不足、經(jīng)營性殯葬市場(chǎng)混亂等問題。政府應(yīng)從保障群眾基本殯葬權(quán)利出發(fā)，在殯葬服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)增加基本服務(wù)供給，切實(shí)保障群眾殯葬需求。要積極傳播現(xiàn)代殯葬文化，樹立殯葬新風(fēng)，改變傳統(tǒng)觀念，在繼續(xù)提高火化率的同時(shí)，大力推廣深埋、樹葬、草葬、花葬、海葬等生態(tài)葬法，正確引導(dǎo)殯葬改革的發(fā)展方向。

　　還需加大投入力度，改善政府公共服務(wù)。制定城鄉(xiāng)基本殯葬設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加大政府財(cái)政性投入，新建和改建一批城鄉(xiāng)基本殯葬服務(wù)設(shè)施，包括殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂、公墓及殯儀服務(wù)站等，改變部分地區(qū)殯葬設(shè)施短缺甚至空白的狀況，購置更新一批環(huán)保節(jié)能殯葬設(shè)備和公益性殯葬服務(wù)車，提高基本殯葬服務(wù)的可及性。政府應(yīng)明確殯葬公共服務(wù)保障范圍，采取低價(jià)或政府補(bǔ)貼的方式滿足群眾基本的殯葬需求。